◆本報記者謝佳瀝
新修訂的《環(huán)境保護法》第二十八條指出：“地方各級人民政府應當根據環(huán)境保護目標和治理任務，采取有效措施，改善環(huán)境質量。”這無疑對地方政府依法履行環(huán)保責任提出了明確要求。
然而，一個讓各級環(huán)保部門尷尬的現實是，作為地方政府履行環(huán)保責任的重要一環(huán)，環(huán)境影響評價制度在扎根中國幾十年后，依然存在嚴重的缺位。
長期以來，一些地方的環(huán)境質量改善不盡人意，環(huán)境問題層出不窮，其直接原因固然是各類主體的環(huán)境違法行為，但政府決策中對環(huán)境保護的忽視，環(huán)境影響評價未能真正進入決策程序，無法從源頭及時遏制污染萌芽，也是一個重要因素。
因此，從依法治國的總體要求，從推進國家治理體系和治理能力現代化的戰(zhàn)略部署出發(fā)，應盡快推動環(huán)境影響評價全面融入政府決策程序，促使政府決策程序的法制化、規(guī)范化。
環(huán)評無法進入決策程序有哪些弊端？
根據《環(huán)境影響評價法》，環(huán)境影響評價是指“對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度”。
很顯然，對政府決策的預測、評估和分析是環(huán)評重要內涵。因此從制度存續(xù)的角度來看，如果環(huán)境影響評價無法進入決策程序，往輕了說可能導致制度執(zhí)行困難，往重了說則會讓制度失去存在的意義，也讓圍繞這項制度建立的一系列法律法規(guī)、規(guī)章導則淪為“一紙空文”。
而從制度實施的影響來看，環(huán)境影響評價無法進入決策程序容易導致政府決策質量的低劣、環(huán)境履責的缺位、執(zhí)政理念的偏頗、公信力的下降，最終造成環(huán)境問題積重難返。
按理說，環(huán)境影響評價制度具有法律強制性，不可能也不應該進不了政府決策程序，但因為種種原因，這一情況并不鮮見，且存在于環(huán)境影響評價的各領域。
在建設項目環(huán)評領域，全國各級環(huán)保部門查處的未批先建項目并不在少數，這些項目或多或少都存在其他環(huán)境問題。
近日有媒體報道，在享譽中外的世界文化遺產武當山腳下，一個名為世紀武當城鑫達國際影視城的項目，在未辦理環(huán)評手續(xù)的情況下開工建設。據調查，項目存在侵占丹江口水庫防洪庫容、未辦理水土保持方案審批手續(xù)等多個問題。盡管相關部門作出了“停工”的處罰，項目仍在正常施工。
2005年松花江水污染事件后，原國家環(huán)�？偩謫恿巳珖な椖凯h(huán)境風險大排查行動。調查結果顯示，全國化工、石化項目中有81%布設在江河水域、人口密集等環(huán)境敏感區(qū)域，有45%為重大風險源。由于缺少了規(guī)劃環(huán)評的把關，我國的化工、石化行業(yè)在迅猛發(fā)展的同時，也留下了巨大的環(huán)境隱患。近年來石化行業(yè)頻頻發(fā)生環(huán)境問題，與此不無關系。
此外，西北農林科技大學教授張忠潮指出，由于缺少更高層面的戰(zhàn)略環(huán)評，一些政策失誤也帶來不小的環(huán)境問題。遠的如毀林開荒、圍湖造田等，近的如一些地方不顧具體條件大力扶持規(guī)�；笄蒺B(yǎng)殖導致農村面源污染、農藥過度使用導致土壤污染等，由于地方政府在制定政策時缺少了對環(huán)境因素的考量，導致政策實施后產生了嚴重的環(huán)境問題，有的還帶來了經濟惡果。
與分別處于決策鏈末端和中端的建設項目、行業(yè)或地區(qū)規(guī)劃相比，處于決策鏈源頭的宏觀政策顯然對環(huán)境更具全局性、持久性的影響，其決策失誤所造成的后果難以估量。
“環(huán)保系統(tǒng)要積極參與宏觀綜合決策，根據新修訂的《環(huán)境保護法》，深入介入目前的國家和地方規(guī)劃體系，把環(huán)保的本質要求體現在所有規(guī)劃中。”9月23日，環(huán)境保護部副部長潘岳在2014年全國環(huán)境政策法制工作研討會上的講話，為環(huán)評今后一段時期的發(fā)展指明了方向。
現有環(huán)評制度存何缺陷？
從1973年的第一次全國環(huán)境保護會議上引入環(huán)境影響評價概念到今年9月《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則總綱》的實施，環(huán)境影響評價制度的建立和推行為我國的環(huán)境保護工作立下了汗馬功勞，一定程度上促進了經濟、社會和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。
按照國際慣例，完整的環(huán)評體系應當包括項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、戰(zhàn)略環(huán)評（政策和法規(guī)環(huán)評）3個層次，但目前我國現有的法律法規(guī)中，予以明確的只有建設項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評兩類。
由于建設項目環(huán)評開展時間最長、相關規(guī)章制度最完善，所以其執(zhí)行情況最好，可以說已經成為政府相關決策過程中的一條“硬杠杠”。
而隨著2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的出臺，地方政府也越來越重視規(guī)劃環(huán)評的把關作用。數據顯示，整個“十一五”期間，環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心共審核218份規(guī)劃環(huán)評報告書，涉及城市規(guī)劃環(huán)評、區(qū)域規(guī)劃環(huán)評等多個領域。
雖然現行法律法規(guī)中沒有對戰(zhàn)略環(huán)評予以明確，但事實上，相關的探索一直在進行，其中較為典型的就是2009年啟動的環(huán)渤海沿海地區(qū)等五大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評和2012年啟動的西部大開發(fā)戰(zhàn)略環(huán)評。
總體來看，經過幾十年發(fā)展，我國的環(huán)境影響評價制度已經形成了比較完善的法律體系。但是，任何規(guī)則都是人類在特定的時空條件下，基于有限的實踐經驗與理性認知所構建的，總是會有缺陷。近年來，不少專家學者都曾為環(huán)境影響評價制度的完善建言獻策，提出了包括環(huán)評對象的范圍存在局限、環(huán)評程序不夠規(guī)范、法律責任不夠明確等諸多缺陷。
在這些缺陷中，影響最大的就是法律責任不夠明確。中國環(huán)境資源法學研究會會長、武漢大學教授蔡守秋指出，環(huán)境影響評價制度的成效主要取決于各方嚴格依法執(zhí)行既定程序，而明確各方法律責任就是環(huán)評制度能得到嚴格執(zhí)行的最好保障。
目前，無論是《環(huán)境影響評價法》還是《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，在對各方法律責任認定和責任追究方面都存在缺陷。因此常常存在各方不認真履行其義務或職責導致出現環(huán)評違法問題而又無法追究相關方面責任的情況。
《環(huán)境影響評價法》中雖然規(guī)定了環(huán)保部門、規(guī)劃編制單位、建設單位、審批部門的相應責任，但對決策者的法律責任未作任何規(guī)定。而《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》在設定規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、審查小組的法律責任時，主要著重于行政處分的相關規(guī)定。
責任的缺失造成了當前環(huán)境影響評價工作中的諸多問題。我們看到，一些地方政府環(huán)評監(jiān)管不到位、責任不明確、把關不夠嚴，重事前審批、輕事中事后監(jiān)管；一些不符合國家環(huán)保規(guī)定的建設項目盲目上馬，環(huán)保“三同時”制度不落實；一些建設項目未批先建、擅自變更、未驗先投、久試不驗等環(huán)境違法問題突出。
此外，作為環(huán)境影響評價制度中的重要主體，一些環(huán)評從業(yè)人員、環(huán)評機構在利益驅使下弄虛造假，嚴重擾亂了環(huán)評管理工作。
為此，環(huán)境保護部通報了包括廈門市環(huán)境保護科研所在內的31家環(huán)評機構“掛靠”環(huán)評工程師問題的處理意見。3家機構被取消建設項目環(huán)評資質，1家機構被降級，另有多家機構被責令限期整改。此外，環(huán)境保護部還對涉事的62名環(huán)評工程師給予了通報批評并注銷登記。
上述種種，造成環(huán)境影響評價制度流于形式，嚴重損害了制度的嚴肅性、權威性和有效性。9月24日，環(huán)境保護部公布今年上半年環(huán)境行政處罰案件及涉嫌環(huán)境污染犯罪案件情況，根據通報，違反環(huán)評及“三同時”制度仍是最主要的違法行為，占案件總量的51.57%。
如何保障環(huán)評進入決策程序？
盡管環(huán)境影響評價的理念從上世紀六七十年代就引入中國，但幾十年過去，若要回答環(huán)境影響評價是否已經全面融入政府部門的決策程序這一問題，誰也不敢擲地有聲地給出肯定答案。
事實上，一套行之有效的環(huán)境影響評價制度需要堅實的法律基礎、規(guī)范的工作程序、完備的技術導則等多重保障。
正因為我國環(huán)境影響評價制度在理論及操作層面上都存在一些不完善的地方，才造成了當前環(huán)境影響評價制度無法全面進入政府決策程序的情況出現。
“求木之長者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源。”專家建議，從根本上來說，要保障環(huán)境影響評價全面進入政府決策程序，就必須對現有的相關法律法規(guī)進一步修訂完善。
蔡守秋認為，現行的《環(huán)境影響評價法》已經顯現出滯后性、機械性，急需進行相應的修改：既包括在立法內容上進行完善，如明確戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，引進替代方案機制等，還包括在立法技術上做到內容明確、前后一致，如增強環(huán)境影響評價制度的可操作性。
盡管官方沒有承認，但不少專家學者認為，新修訂的《環(huán)境保護法》在第十四條指出“國務院有關部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關方面和專家的意見。”或許是為《環(huán)境影響評價法》的修訂埋下伏筆。
遺憾的是，在十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，并無修訂《環(huán)境影響評價法》的“蹤跡”。而根據《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃重點工作部門分工方案》，“十二五”期間，環(huán)境保護部也僅是會同有關部門加強《環(huán)境影響評價法》等環(huán)境領域法律修訂的基礎研究工作。
上述現實情況意味著，短期之內，《環(huán)境影響評價法》不會有大的變動。所以，在完善法律法規(guī)之外，規(guī)范行政程序是環(huán)境影響評價能夠全面進入政府決策程序的另一個重要保障。
事實上，環(huán)境影響評價無法全面進入政府決策的一個重要原因就是，政府環(huán)境行政決策權力得不到約束，尤其是得不到程序約束。湖南大學法學院副教授唐雙娥表示，環(huán)境影響評價作為一種行政許可程序，其程序價值應該得到尊重。
一方面，可以通過法律法規(guī)中設定相應的程序違法責任條款加以保障。盡管《環(huán)境影響評價法》的修訂尚無期限，我國也還沒有規(guī)范行政程序的專門法律，但各地的相關探索已有很多。截至2011年11月，全國已有21個省級行政區(qū)制定了專門的行政決策程序規(guī)定。如果這些法律保障能夠真正發(fā)揮作用，那么環(huán)境影響評價全面納入地方政府決策程序并非難事。
另一方面，就是通過一些行政等其他手段使政府重視決策程序的規(guī)范化。例如環(huán)境保護部的政策文件、部門規(guī)章，再例如目前各地正在探索的領導干部自然資源資產離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制等。
“后者雖然沒有前者強硬，但是也能在一定程度上達到規(guī)范行政程序的效果。”唐雙娥表示。
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美國司法審查保障決策有環(huán)評
環(huán)境影響評價制度是美國環(huán)境政策的核心制度。為保障這一制度進入政府決策程序，除了業(yè)界和學界熟知的健全相關法律法規(guī)體系、完善的公眾參與機制等方面之外，美國在司法保障方面也做了大量的工作。簡單來說，就是建立了對環(huán)境影響評價工作的司法審查制度。
首先，美國《國家環(huán)境政策法》為所有聯邦政府機構規(guī)范了可能對環(huán)境產生不良影響的活動時所要進行環(huán)境影響評價的實體法依據，從而為環(huán)境影響評價制度的司法審查提供了法律依據。
其次，美國法院通過對大量有關環(huán)境影響評價的訴訟所作的判決，形成了如下比較完整的環(huán)境影響評價制度的司法審查實施制度。
一、關于環(huán)境影響評價的訴訟資格。美國法院對訴訟資格的確認采取一種比較寬松的態(tài)度，最大限度地保障了公眾監(jiān)督聯邦機構按照《國家環(huán)境政策法》的要求進行重大決策。在這類環(huán)境訴訟中，美國最高法院認為，在許多人遭受同一種損害時，他們中的任何一個人都有訴訟資格。在確認原告的訴訟資格時，最高法院要求原告舉證證明他受到了“事實上的損害”，而他所指控的政府的違法行政行為要與他所處環(huán)境的某部分遭受的損害之間存在因果關系。
二、關于對聯邦擬議行動決策的司法審查。所謂聯邦擬議行動決策，是指聯邦政府某個機構有權力加以管理并控制的行為。審查內容包括確定聯邦擬議行動決策是否應進行環(huán)境影響評價、環(huán)境報告書的時間和范圍、環(huán)境影響報告書內容等。對違反環(huán)境影響評價制度的聯邦擬議行動決策，法院將予以司法否決。
三、關于司法救濟。在這類環(huán)境訴訟中，美國法院所給予的司法救濟形式通常是發(fā)布禁令，即要求行政機構對某種行為作為或不作為，以保證環(huán)境影響評價制度的實施。所發(fā)布的禁令包括關于工程的取消、緩建、擬議行動撤銷、須進行環(huán)境影響評價、確定環(huán)境影響評價范圍等。
